Vai trò của công ước unesco 2005 trong đàm phán các hiệp định tự do thương mại quốc tế

Trước nhu cầu bảo vệ bản sắc văn hóa, các nước cần một công cụ pháp lý quốc tế làm cơ sở để trao quyền cho các quốc gia trong việc duy trì và ban hành các chính sách bảo hộ nền văn hóa và sản xuất hàng hóa, dịch vụ văn hóa nội địa, tránh vi phạm những nguyên tắc đã được xác lập về tự do hóa thương mại khi tham gia Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Đó là nguyên nhân đưa đến sự hình thành của Công ước UNESCO về bảo vệ và phát huy sự đa dạng của các biểu đạt văn hóa vào năm 2005 (gọi tắt là Công ước 2005).

Trong xu thế toàn cầu hóa, để phục vụ nhu cầu phát triển, các nước đều tham gia vào sân chơi chung, mở rộng thị trường, trao đổi thương mại, thu hút đầu tư thông qua việc đàm phán các hiệp định thương mại tự do. Tự do hóa thương mại cùng với sự phát triển vượt bậc của công nghệ thông tin là động lực thúc đẩy mạnh mẽ quá trình toàn cầu hóa, gỡ bỏ nhiều rào cản trong lưu thông hàng hóa, dịch vụ, trong đó có hàng hóa và dịch vụ văn hóa.

Tuy nhiên, đi kèm với quá trình này là xu hướng thương mại hóa, làm giảm đi các giá trị nghệ thuật đích thực hoặc làm gia tăng tính lai tạp và nguy cơ đồng hóa. Khán giả Việt Nam giờ đây có thể đón xem một bộ phim bom tấn của Hollywood khởi chiếu đồng thời với thị trường Hoa Kỳ và Bắc Mỹ. Công chúng trên thế giới cùng xem một chương trình truyền hình, đọc chung một cuốn sách và nghe âm nhạc đến từ phương Tây. Các nước đang phát triển có nguy cơ thua ngay trên chính sân nhà của mình. Không chỉ đánh mất thị trường nội địa cho các sản phẩm, hàng hóa dịch vụ của phương Tây, nguy cơ mai một bản sắc hiện hữu khá rõ ràng.

 Sau hơn 10 năm ra đời, Công ước 2005 đã đóng vai trò như thế nào trong các cuộc đàm phán thương mại tự do quốc tế? Liệu Công ước có tạo được một thế cân bằng hơn trong đàm phán giữa những người ủng hộ tự do hóa thương mại, coi hàng hóa, dịch vụ văn hóa như những hàng hóa thông thường và một bên đòi hỏi phải đối xử với hàng hóa, dịch vụ văn hóa như những sản phẩm đặc biệt vì chứa đựng giá trị và ý nghĩa văn hóa, bản sắc dân tộc. Nghiên cứu này sẽ phân tích hiện trạng hoặc kết quả đàm phán một số hiệp định thương mại tự do trên phạm vi quốc tế từ 2005 đến nay để đánh giá vai trò của Công ước UNESCO và rút ra các bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình hội nhập.

Bối cảnh xung đột giữa văn hóa và thương mại

Để hiểu hơn bối cảnh ra đời của Công ước 2005, cần nhìn lại xung đột tiềm tàng giữa văn hóa và thương mại. Có học giả (1) cho rằng xung đột này xuất hiện rất sớm, ngay từ những năm 1920 khi điện ảnh Hollywood đạt thời kỳ cực thịnh với số lượng sản xuất trung bình hàng năm lên tới 800 phim, chiếm 82% số lượng phim trên thế giới (2). Các nước châu Âu đã thiết lập một hệ thống hạn ngạch (quota) nhập khẩu phim để bảo hộ ngành điện ảnh của mình. Kết quả là việc ra đời của Điều IV Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT) 1947, cho phép duy trì hạn ngạch chiếu phim, quy định trái với nguyên tắc chung về tự do hóa thương mại của GATT.

Trong khuôn khổ GATT/WTO, xung đột giữa văn hóa và thương mại nổ ra đầu tiên tại các vòng đàm phán Tokyo (1973 – 1979), khi Hoa Kỳ khiếu nại về chương trình trợ cấp đối với điện ảnh và truyền hình của 21 quốc gia (3). Tranh cãi này tiếp tục diễn ra gay gắt giữa một bên là Hoa Kỳ và bên kia là Cộng đồng châu Âu và Canada tại vòng đàm phán Urugoay (1986 – 1993) xung quanh thuật ngữ văn hóa và việc bảo tồn các giá trị về bản sắc văn hóa trong các tác phẩm điện ảnh và chương trình truyền hình đã được đánh đồng với thuật ngữ nghe nhìn. Trong khi Hoa Kỳ cho rằng các tác phẩm điện ảnh và truyền hình là hàng hóa bán trên thị trường, vì thế phải tuân thủ những nguyên tắc thương mại như các loại hàng hóa thông thường khác, những người phản đối cho rằng quan điểm của  Hoa Kỳ đe dọa đến bản sắc văn hóa, biểu đạt văn hóa quốc gia, ảnh hưởng đến sự đa dạng văn hóa và ngôn ngữ. Sự căng thẳng giữa hai phe đã đưa đến nhiều đề xuất, trong đó có sáng kiến về một miễn trừ văn hóa đối với các nguyên tắc thương mại đa phương trong Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS). Tuy nhiên, các đề xuất đó không được chấp nhận, lĩnh vực nghe nhìn vẫn nằm trong sự điều chỉnh của GATS mà không có ngoại lệ nào. Mặc dù vậy, các thành viên của WTO được phép hạn chế cam kết đối với một số lĩnh vực cụ thể trong danh sách mở cửa thị trường và đối xử quốc gia, liệt kê một số lĩnh vực cụ thể vào Phụ lục của Điều II về ngoại lệ đối với quy chế tối huệ quốc (MFN). Theo báo cáo của Ban thư ký WTO, phần lớn các nước đều có ngoại lệ về quy chế tối huệ quốc MFN trong lĩnh vực nghe nhìn (4).

Một số vụ kiện đã được đưa ra Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO, như vụ Hoa Kỳ kiện Canada về đánh thuế quảng cáo đối với tạp chí có nội dung được truyền qua vệ tinh vào lãnh thổ Canada, vụ Hoa Kỳ và sau đó là EU kiện Nhật Bản không bảo hộ đầy đủ quyền của người biểu diễn và nhà sản xuất bản ghi âm trong thời hạn 50 năm… Cuối vòng đàm phán Uruguay, giữa Hoa Kỳ và EU lại tiếp tục nổ ra những mâu thuẫn trong lĩnh vực nghe nhìn, khi luật pháp EU quy định doanh thu của việc sử dụng thứ phát sẽ do các tổ chức đại diện tập thể quản lý, chủ thể quyền trong nước hay ngoài nước bắt buộc phải ủy quyền và trả lệ phí cho các tổ chức này để được hưởng tiền bản quyền. Các tổ chức này sau đó sẽ sử dụng một tỷ lệ doanh thu nhất định để hỗ trợ các dự án sản xuất nghe nhìn trong nước. Hoa Kỳ cho rằng cơ chế bắt buộc này đã vi phạm quy định về đối xử quốc gia tại Hiệp định về các khía cạnh thương mại của sở hữu trí tuệ (TRIPS)… Việc các quốc gia, khi áp dụng các biện pháp và chính sách văn hóa của mình nhằm bảo hộ cho sản phẩm và dịch vụ văn hóa nội địa, có thể bị một quốc gia khác kiện trong khuôn khổ các quy định của WTO, cho thấy tính bất trắc và độ rủi ro về việc phải chịu trừng phạt kinh tế hoặc trả đũa thương mại bất cứ lúc nào.

Xuất phát từ nhu cầu bảo vệ sự sáng tạo trong nước trước sự thống trị của điện ảnh và truyền thông Hoa Kỳ, cũng như thực tế về việc các miễn trừ văn hóa trong khuôn khổ các hiệp định thương mại tự do không đủ bảo vệ cho quốc gia trước nguy cơ bị đưa ra cơ quan giải quyết tranh chấp quốc tế, chính phủ Canada, từ năm 2002, đã tuyên bố sẽ không tiếp tục tham gia đàm phán tự do hóa lĩnh vực nghe nhìn cho đến khi có một công cụ pháp lý quốc tế mới (5). EU cũng nêu quan điểm rõ ràng về việc không đưa ra bất kỳ cam kết nào trong lĩnh vực nghe nhìn, trong khuôn khổ vòng đàm phán Doha. Trong một văn bản gửi Hội đồng châu Âu và Nghị viện châu Âu năm 2003, Ủy ban châu Âu đã đề cập đến việc phải có một công cụ pháp lý quốc tế về đa dạng văn hóa và nhấn mạnh rằng EU bảo lưu việc thực hiện các chính sách văn hóa của mình trong khuôn khổ đàm phán WTO. Nghị viện châu Âu ra nghị quyết nêu rõ: châu Âu “phải có quyền đưa ra tất cả các biện pháp cần thiết trong lĩnh vực văn hóa và truyền thông nghe nhìn để duy trì và thúc đẩy đa dạng văn hóa”, kêu gọi EU “tham gia vào các cuộc đàm phán đa phương để hình thành một Công ước về đa dạng văn hóa trong khuôn khổ UNESCO” (6).

Nội dung chính của Công ước UNESCO 2005

Với vai trò đầu tàu, Canada và Pháp đã nhanh chóng thúc đẩy việc soạn thảo một Công ước mới trong khuôn khổ UNESCO về đa dạng văn hóa. Công tác soạn thảo Công ước diễn ra trong vòng 2 năm, sau khi Đại hội đồng lần thứ 32 của UNESCO thông qua Nghị quyết số 32C/34, tháng 10 – 2003. Tổng giám đốc UNESCO khi đó, ông Koichiro Matsuura, đã ủy thác cho 15 chuyên gia độc lập xây dựng khuyến nghị về việc chuẩn bị bản dự thảo cho Công ước về bảo vệ sự đa dạng của các nội dung văn hóa và biểu đạt nghệ thuật.

Giữa tháng 7 – 2004, ông Tổng giám đốc đã trình các nước thành viên dự thảo báo cáo kèm dự thảo Công ước để xin ý kiến. Đồng thời, ông cũng tiến hành tham vấn các tổ chức liên chính phủ như Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), Diễn đàn Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD), Tổ chức Sở hữu trí tuệ thế giới (WIPO)…

Quá trình thương lượng dự thảo cho thấy, Hoa Kỳ và các tổ chức quốc tế về thương mại như UNCTAD, WTO đều bày tỏ quan ngại về việc nhân danh văn hóa để khuyến khích chủ nghĩa bảo hộ. UNCTAD cho rằng bản thân GATS đã đủ linh hoạt để cho phép các nước bảo vệ sự đa dạng văn hóa. WTO lo ngại Công ước này sẽ hợp pháp hóa các hành động không tuân thủ nghĩa vụ của WTO. Hoa Kỳ phản đối hàng loạt các điều khoản của Công ước, trong đó có những vấn đề thuộc về bản chất như việc công nhận tính hai mặt của hàng hóa và dịch vụ văn hóa, do đó, phải đối xử với hàng hóa dịch vụ văn hóa một cách đặc biệt, thông qua việc trao cho các quốc gia quyền đưa ra các biện pháp, chính sách, nhằm tạo cơ hội cho các ngành công nghiệp văn hóa nội địa phát triển. Hoa Kỳ đặc biệt quan ngại về Điều 20 của Công ước, quy định Công ước này không thấp hơn bất cứ Công ước nào khác và yêu cầu các quốc gia khi gia nhập các Công ước khác cần cân nhắc những quy định của Công ước về đa dạng văn hóa. Đại sứ Hoa Kỳ tại UNESCO, Loiuse V. Oliver, yêu cầu nêu rõ rằng, “không có điều khoản nào tại Công ước này có thể được giải thích để cho phép các quốc gia vi phạm các hiệp định quốc tế trong lĩnh vực thương mại, nhân quyền hoặc các lĩnh vực khác” (7). Hoa Kỳ kêu gọi các bên đàm phán thực hiện nguyên tắc đồng thuận song không được đáp ứng. Một nhà ngoại giao châu Âu cho biết: “Hoa Kỳ cố gắng làm tất cả những gì có thể để mở lại đàm phán, trong khi cả thế giới ủng hộ bản dự thảo Công ước… Không chỉ có sự ủng hộ rất mạnh mẽ cho Công ước từ châu Âu, mà còn từ châu Phi, Mỹ La tinh và Caribe, các nước Ả rập và khu vực châu Á-Thái Bình Dương” (8). 

Ngày 20 – 10 – 2005, Đại hội đồng UNESCO lần thứ 33 đã bỏ phiếu thông qua Công ước với tỷ lệ áp đảo, 148 phiếu thuận, 02 phiếu chống và 04 phiếu trắng. Canada là nước đầu tiên phê chuẩn Công ước vào tháng 11 – 2005. Chưa đầy 2 năm sau khi được thông qua, Công ước đã có hiệu lực thi hành từ ngày 18 – 3 – 2007.

Với việc không đưa ra định nghĩa cụ thể về hoạt động văn hóa, hàng hóa và dịch vụ văn hóa, Công ước 2005 điều chỉnh đối tượng rất rộng, không chỉ các sản phẩm nghe nhìn như điện ảnh, chương trình phát thanh, truyền hình, băng đĩa, mà gồm cả sách báo, tạp chí, trò chơi điện tử, sân khấu, thời trang, festival… Công ước công nhận chủ quyền của quốc gia trong việc ban hành và thực hiện các chính sách và biện pháp trên lãnh thổ của mình để tạo cơ hội cho các hoạt động văn hóa, hàng hóa và dịch vụ văn hóa trong nước xác lập được vị thế trên thị trường, có cơ hội tiếp cận hiệu quả với các phương tiện sản xuất, phân phối, được hỗ trợ tài chính công, các biện pháp hỗ trợ các thiết chế cung cấp dịch vụ công, dịch vụ phát sóng công cộng…

Công ước cũng cho phép các quốc gia có quyền quyết định tình trạng đặc biệt khi các biểu đạt văn hóa trên lãnh thổ nước mình bị đặt trước nguy cơ diệt vong, hoặc bị đe dọa nghiêm trọng, yêu cầu phải bảo vệ khẩn cấp, thì có thể thực hiện tất cả các biện pháp phù hợp để bảo vệ. Vì vậy, có nhà quan sát đã lo ngại, với việc vào những năm 2000, chỉ có 2% người châu Phi được xem phim của lục địa này trong khi đó, Hoa Kỳ nắm giữ tới 70% thị phần điện ảnh tại châu Phi, các nước này có thể tuyên bố tình trạng đặc biệt nghiêm trọng và tiến hành các biện pháp phòng vệ (9).

Bên cạnh việc dành chủ quyền văn hóa cho các quốc gia, Công ước cũng đặt mục tiêu tăng cường hợp tác quốc tế, đặc biệt là hỗ trợ các nước đang phát triển thông qua một loạt điều khoản về hợp tác phát triển, đối xử ưu đãi và cả việc hỗ trợ các dự án cụ thể với việc thiết lập quỹ Quốc tế về đa dạng văn hóa. Đó chính là lý do vì sao Công ước lại nhận được sự hưởng ứng đông đảo từ các nước đang phát triển.

Tuy nhiên, Điều 20 của Công ước 2005 cũng khẳng định: “Không có điều khoản nào trong Công ước này được giải thích để làm thay đổi  quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia là thành viên của bất kỳ một Điều ước quốc tế nào khác”. Điều này có nghĩa, Công ước này không làm thay đổi các quyền và nghĩa vụ của các nước thành viên trong các Hiệp định thương mại (FTA) đã ký kết. Vì vậy, nhiều chuyên gia cho rằng Công ước không có mấy tác động đến thị trường toàn cầu (10).

Mặc dù vậy, cũng tại Điều 20, Công ước quy định “khi tham gia vào các nghĩa vụ quốc tế khác, các bên phải cân nhắc những điều khoản phù hợp của Công ước này”. Điều này được kỳ vọng là một trong những kết quả lớn nhất của Công ước nhằm tạo thế cho những quốc gia liên quan trong các cuộc đàm phán theo cơ chế GATS nhằm bảo vệ các nhà sản xuất văn hóa trong nước hoặc các hiệp định tự do thương mại trong tương lai.

(còn nữa)       

______________

1. Mary E. Footer và Christoph Beat Graber, Trade Liberalisation and Cultural Policy (Tự do hóa thương mại và chính sách văn hóa), Tạp chí Luật kinh tế quốc tế, Vol.3, No.1, 2000.

2. Scott Eyman, The Speed of Sound: Hollywood and the Talkie Revolution 1926-1930 (Tốc độ của âm thanh: Hollywood và cuộc cách mạng có tiếng 1926 -1930), Simon and Schuster, New York, 1997.

3. Gồm Argentina, Áo, Brazil, Canada, Chile, Đan Mạch, Ai Cập, Pháp, Đức, Hy Lạp, Indonesia, Israel, Italy, Nhật Bản, Hà Lan, Na Uy, Pakistan, Bồ Đào Nha và Vương quốc Anh.

4. Việt Nam cũng đưa ra 3 ngoại lệ về MFN trong lĩnh vực nghe nhìn: các hiệp định đồng sản xuất, các chương trình hỗ trợ sản phẩm nghe nhìn và áp dụng đối xử quốc gia với các tác phẩm nghe nhìn đáp ứng được tiêu chí về xuất xứ đối với khả năng tiếp cận phát sóng.

5, 6. Christopher M. Bruner, UNESCO, the WTO and trade in cultural product (UNESCO, WTO và thương mại đối với sản phẩm văn hóa), trong Các bài luận về tương lai của WTO, 2008, tr. 401, 405.

7. Can thiệp của Đại sứ Loiuse V. Oliver tại Đại hội đồng lần thứ 33 UNESCO, dự thảo Nghị quyết của Hoa Kỳ đối với mục 8.3 Dự thảo Công ước về Bảo vệ sự đa dạng của các nội dung văn hóa và biểu đạt nghệ thuật.

8. Bob Sherwood & Frances William, US at Odds with world on Cultural Treaty (Hoa Kỳ thiểu số với thế giới về Công ước Văn hóa), Thời báo Tài chính London, ngày 14- 10 – 2005.

9. Carol Balassa, America’s Image Abroad: the UNESCO Cultural Diversity Convention and US Motion Picture Exports (Hình ảnh nước Mỹ ở nước ngoài: Công ước UNESCO về đa dạng văn hóa và xuất khẩu điện ảnh của Hoa Kỳ), Trung tâm Curb về Nghệ thuật, Doanh nghiệp và Chính sách công, 2008, tr.12.

10. Alan Riding, US stands alone on UNESCO cultural issue (Hoa Kỳ đơn độc trong vấn đề văn hóa của  UNESCO), Thời báo New York, ngày 13 – 10 – 2005.

Nguồn : Tạp chí VHNT số 391, tháng 1-2017

Tác giả : NGUYỄN PHƯƠNG HÒA